信访改革的三个方向(二)

张宗林

    党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出改革信访工作制度的要求，掀起了理论界和实务界关于信访改革的积极探讨，随着研究探讨和实践的不断深入，信访改革方向也越来越显得清晰。
 　　方向二：推进信访制度成为国家治理体系下的重要制度设计
 　　国家治理体系，就是保证党领导人民有效治理国家的制度体系，这些制度紧密相连、相互协调，是党领导人民治理国家的基本依托。在我国现代治理结构中，信访是社会成员参与治理的重要途径，也是社会矛盾处理的兜底结构，对于国家治理体系的完善意义重大。
 　　(一)信访天然蕴含丰富的“治理”理念
 　　国家治理体系突出强调“治理”而非“管理”，这是一次重大的理念变革。从某种程度上可以说，信访天然蕴含的是治理理念而非管理理念。信访制度的属性和定位决定着其更多承担的是对社会矛盾和问题的治理功能，而非直接行使管理权限，自上而下的行政命令色彩较淡，因此，信访制度是一种现实而有效的治理方式。同时，国家治理体系其最突出的特点是摒弃“头痛医头、脚痛医脚”的传统治理理念，强调综合性、全方位治理。信访在制度设计和功能定位上就是一套完整的发现、预防、化解和评判社会矛盾及其治理成效的重要机制，避免了单一治理的弊端，体现了治理的系统性、全面性，与国家治理体系存在共鸣，为国家治理体系的构建和完善提供理念上的重要支撑。
 　　(二)信访制度是国家治理体系中重要的协同机制
 　　国家治理体系是由一系列治理主体、治理制度、治理手段组合而成，具有治理领域宽泛、服务对象多元及公共目标复杂等特点，这就决定了国家治理机制的多样性、复杂性，如何协调促进体系内各项机制的和谐共生成为难题。信访作为具有中国特色的珍贵本土制度资源，符合社情民意，符合国家治理机制的内生性要求，与国家治理体系内部诸多机制存在较强的契合性、适应性。信访作为党和政府发现决策瑕疵或漏洞的自下而上的机制，也是从背面反映国家治理能力和水平、减少社会发展代价的重要途径。同时，信访制度通过对社会矛盾的全面化解、权力的有效监督、民主的有效促进来推动国家治理在各个领域的全面落实和协调发展，对国家治理体系起到了黏合和协同的作用，以保证这些机制所构建体系的完整性和有效运作。
 　　(三)从国家治理体系战略高度推进信访制度改革
 　　当前关于信访改革的探讨更多存在于如何完善信访制度层面，因而出现“取消信访论”和“强化信访论”的所谓信访改革两极，从顶层设计角度而言，这种分歧的出现正是因为脱离了信访制度的自身现实和信访改革的客观背景，没有从国家治理体系的战略高度对信访制度进行创新性设计。所谓信访改革并不能局限于信访工作层面的提高和改进，而是要针对现行信访制度进行深入性、系统性变革，必须将其纳入国家治理体系环节中加以考虑。从制度设计而言，信访改革的目的是将信访制度纳入国家治理体系下进行考量，一方面促进信访制度自身的完善与发展，另一方面充分利用自身治理机制和治理优势，推进国家治理体系的构建和完善，这也信访改革的重要意义所在。
 　　(未完待续)